Governo quer pacto para desarmar bomba-relógio de concessão fracassada

Infraestrutura está no topo das prioridades do terceiro mandato de Lula (PT). Tendo o Novo PAC como principal aposta, a promessa é de bilhões em investimentos para retomar obras paradas e inaugurar novos projetos. Mas a vitrine que o governo deseja construir traz no reflexo um problema do passado: concessões fracassadas que ainda aguardam soluções.

Uma série de rodovias, aeroportos e ferrovias que passaram a ser administrados pela iniciativa privada nos últimos anos está com problemas, o que inclui desequilíbrio financeiro, obras atrasadas e investimentos não realizados. São os chamados "contratos estressados", no jargão do setor.

Parte dessas concessões já está em processo de relicitação, que é a devolução amigável do ativo para que um novo leilão seja feito. No entanto, o governo quer evitar esse caminho e tem buscado resolver os imbróglios de forma alternativa, renegociando os contratos com os operadores para que eles permaneçam à frente dos negócios.

É que a relicitação tem se mostrado uma solução complexa e demorada. Desde que a lei foi aprovada, em 2017, apenas um ativo passou por esse processo: o aeroporto de Natal, em maio deste ano.

Outros terminais, rodovias e uma ferrovia entraram com o pedido nos últimos anos, mas o trâmite não foi concluído. Agora, o governo busca uma resolução consensual, na expectativa de destravar investimentos e evitar uma bomba-relógio, com vários ativos sendo devolvidos em série.

Fazem parte dessa lista os aeroportos do Galeão, no Rio, e de Viracopos, em Campinas (SP). Também estão em relicitação a ferrovia Rumo Malha Oeste e cinco rodovias: Arteris Fluminense, Eco 101, MSVia, Via 040 e Concebra.

O governo calcula outros tantos ativos com problemas, ainda que não estejam em relicitação.

A situação mais grave está nas estradas. Das 24 rodovias federais administradas pela ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres), 16 estão com contratos estressados. O número considera as 5 que estão em processo de devolução e outras 11 que são consideradas problemáticas —embora o Ministério dos Transportes não divulgue a lista completa.

Em junho, George Santoro, secretário-executivo da pasta, disse que 10 mil quilômetros de rodovias sob concessão estão com algum problema, seja de devolução pela concessionária, seja por desequilíbrio nos contratos, seja por outra questão. O número é expressivo, visto que o Brasil tem hoje 13.023 quilômetros concedidos, segundo a ANTT.

Atualmente, o Ministério dos Transportes tem quatro grupos de trabalho para discutir soluções consensuais. O tema é considerado prioridade pela pasta, e a intenção é trazer os contratos para a regularidade.

Embora a repactuação de contratos já viesse sendo discutida, essa alternativa só ganhou legitimidade jurídica nas últimas semanas, quando o TCU (Tribunal de Contas da União) permitiu que operadores podem desistir de devolver suas concessões. Na prática, a decisão autorizou soluções alternativas para os contratos problemáticos caso haja consenso entre governo e empresas.

A aposta do governo é que resolver os problemas pela via consensual tem potencial para destravar investimentos no curto prazo. No caso das rodovias, por exemplo, o ministro dos Transportes, Renan Filho, fala em cerca de R$ 80 bilhões. Segundo Fernando Vernalha, advogado especialista em infraestrutura, uma das causas do desequilíbrio dessas concessões tem a ver com o próprio modelo dos contratos.

Ele explica que nos editais de concessão são feitos estudos de demanda, que servem de principal referência para o investidor. No caso de rodovias, por exemplo, estimam-se fluxo de veículos, valor de tarifa e, com isso, uma projeção de receita.

"O problema é que esses estudos muitas vezes não se confirmam. Vários eventos mudam a realidade, e isso muda a viabilidade econômica do contrato", diz. Foi o que aconteceu com Galeão e de Viracopos, cujas demandas de carga e passageiros se mostraram muito inferiores às estimadas nos estudos que instruíram a licitação.

Outro ponto que minou a receita dos operadores é a frustração com promessas contratuais. A concessão de Viracopos, por exemplo, previa a exploração imobiliária de áreas ao redor do terminal, mas apenas 20% do terreno foi entregue até hoje —11 anos após o leilão. Giuseppe Giamundo Neto, advogado e especialista em contratos de infraestrutura, diz que Viracopos e Galeão são exemplos do que não se deve fazer em termos de concessão.

"Elas teriam de tudo para dar certo, porque são atraentes e com grande potencial, mas, em razão de estruturação e execução, acabaram não sendo viabilizadas."

Vernalha também lembra que boa parte dos ativos estressados foi concedida à iniciativa privada durante o governo Dilma Rousseff (PT). No caso das estradas, a maioria foi leiloada na terceira etapa do programa de concessões, entre 2013 e 2015.
À exceção da Arteris Fluminense, todas as quatro rodovias em relicitação são dessa época.

De acordo com Marco Aurélio de Barcelos, diretor-presidente da ABCR (Associação Brasileira de Concessionárias de Rodovias), os trechos dessa etapa do programa previam investimentos "extremamente arrojados".

"Falava-se em duplicação de ponta a ponta num curto espaço de tempo, isso também levava o fluxo de caixa desses projetos a ficar muito vulnerável às mudanças macroeconômicas. E elas chegaram."

As mudanças a que Barcelos se refere vieram principalmente da crise iniciada em 2014. "Foi a maior crise econômica que o Brasil já enfrentou desde o crash da Bolsa de 1929. Isso impactou de forma muito contundente as projeções de tráfego e houve, em razão disso, frustração de receita."

Vernalha ainda destaca que, na época, os operadores tentaram mudar os contratos, já que não se tratava de uma oscilação normal da demanda. No entanto, o governo federal resistiu, e as concessões seguiram com problemas que se refletem até hoje.

Essa dificuldade em renegociar tem relação com o contexto político da época e com a Lava Jato. Alguns dos grupos que arrecadaram ativos de infraestrutura na época entraram na mira da operação.

Um exemplo é a Odebrecht, que em 2013 ganhou o leilão da BR-163 em Mato Grosso. Sem fazer os investimentos exigidos e após descumprir outros termos do contrato, a companhia fechou acordo para devolver o trecho.

O processo se estendeu e acabou dando origem à primeira solução alternativa para contratos problemáticos: um acordo para transferência de controle acionário. A empresa vendeu a concessão para o governo de Mato Grosso, que assumiu o trecho e se comprometeu a fazer investimento inicial de R$ 1,6 bilhão em obras. O desfecho da BR-163 é considerado benchmarking (caso a se replicar) pelo setor rodoviário para resolver contratos desequilibrados.